內容提要：文章對企業(yè)提交的醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申報資料中的常見問題進行歸納匯總，系統(tǒng)梳理醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申報資料文字性審查的關注內容，并對問題產(chǎn)生的原因進行分析，提出改進建議。在此基礎上，為審批人員和從業(yè)人員提供參考，提高生產(chǎn)許可審批效能。

關 鍵 詞：醫(yī)療器械生產(chǎn) 申報資料 文字性審查 審批

在我國，醫(yī)療器械根據(jù)風險程度不同分為一、二、三類，第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)實行備案管理，第二、三類醫(yī)療器械生產(chǎn)實行許可管理[1]。受理醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申請的藥品監(jiān)督管理部門，應當對許可申請資料的完整性、真實性、合理性等方面進行文字審查，按照對應申請類別的醫(yī)療器械生產(chǎn)質量管理規(guī)范開展現(xiàn)場檢查工作。醫(yī)療器械生產(chǎn)許可的現(xiàn)場檢查工作通常需安排1~2 個工作日完成，前期準備工作相對復雜，例如制定檢查方案、協(xié)調安排具有與生產(chǎn)許可相適應專業(yè)能力的檢查員等。強化醫(yī)療器械生產(chǎn)許可的形式審查工作，有助于減輕現(xiàn)場檢查的技術審評壓力，提升整體審批效率，縮短企業(yè)取證周期。本文從醫(yī)療器械生產(chǎn)許可文字審查角度出發(fā)，并對申請流程及常見問題進行分析，提出審查要點。

1.生產(chǎn)許可審查流程

按照《行政許可法》要求，對于醫(yī)療器械生產(chǎn)許可的實施程序，一般采取以下流程。

1.1 窗口收件受理

對申請人提交的醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申請資料進行形式審查，申請資料可以通過快遞郵寄、傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)提交等方式。將資料與材料清單核對是否有缺項、漏項，申請資料齊全、圖紙內容清晰可辨的，予以收件受理，進入下一流程。

1.2 技術審查

在技術審查中，包含文字審查和現(xiàn)場核查，審查應當按照國家藥品監(jiān)督管理局所制定的《醫(yī)療器械生產(chǎn)質量管理規(guī)范》及對應的現(xiàn)場檢查指導原則進行，如遇涉及公共利益的重大行政許可事項，審查部門還應當向社會公告，并舉行聽證。

1.3 決定

對生產(chǎn)許可的申請進行審查后，根據(jù)審查意見，在法定審批期限內作出行政許可決定，準予許可的頒發(fā)《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》，不予許可的說明理由并告知申請人依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。隨著電子化辦公的普及，《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》的電子證書與紙質證書具有同等的法律效力[2]。

2.首次許可申請資料文字審查常見問題及審查要點

2.1 醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申請表

2.1.1 生產(chǎn)地址及場地申報不實

常見問題：生產(chǎn)地址未按照實際生產(chǎn)區(qū)域使用情況申報，直接照搬房屋產(chǎn)權地址或者租賃合同地址，例如租賃合同上載明租賃了三層廠房，然而實際作為醫(yī)療器械生產(chǎn)使用僅有一層，其余樓層另作其他非醫(yī)療器械用途。

審查要點：將申報地址與生產(chǎn)場地平面圖比對，核對場地樓層以及平面圖上各功能區(qū)間布置是否有非醫(yī)療器械生產(chǎn)部分。

2.1.2 生產(chǎn)范圍分類錯誤

常見問題：生產(chǎn)范圍未按照新修訂的《醫(yī)療器械分類目錄》[3]（2017 版）填寫，或者生產(chǎn)產(chǎn)品所屬范圍與填報生產(chǎn)范圍不一致。

審查要點：查看生產(chǎn)范圍，如果填報的類別編碼是68XX（如6815 注射穿刺器械）則為舊版分類目錄類別，需按照對應新修訂的《醫(yī)療器械分類目錄》（2017 版）類別填寫，管理類別應標注二類或者三類。

2.1.3 生產(chǎn)地址與住所概念混淆

常見問題：混淆住所與生產(chǎn)地址概念，認為生產(chǎn)地址需與營業(yè)執(zhí)照上的地址一致，導致租賃的生產(chǎn)場所不滿足所生產(chǎn)產(chǎn)品需要的空間。

審查要點：申報的生產(chǎn)地址如與營業(yè)執(zhí)照住所填寫一致的，填報為某棟某層某室，而其生產(chǎn)的產(chǎn)品為占地面積需求較大的儀器設備，則生產(chǎn)地址明顯不滿足生產(chǎn)需要，應建議申請人擴大生產(chǎn)地址以滿足生產(chǎn)、倉儲需要，或是采取委托生產(chǎn)的方式委托能滿足生產(chǎn)條件的企業(yè)進行生產(chǎn)。

2.2 生產(chǎn)、質量和技術負責人的身份、學歷、職稱
常見問題：生產(chǎn)負責人與質量負責人兼任；生產(chǎn)、質量和技術負責人中有一人兼任管理者代表職責時，申請人未對其學歷、職稱按照《醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)管理者代表管理指南》[4] 要求審核聘任。

審查要點：生產(chǎn)負責人與質量負責人不得兼任；申請人如申請三類醫(yī)療器械生產(chǎn)許可的，其管理者代表學歷需為大學本科以上或者中級以上技術職稱，同時具備三年以上質量管理或者生產(chǎn)、技術管理的工作經(jīng)驗，工作經(jīng)驗可在負責人提交的人員簡歷中體現(xiàn)。申請人如申請二類醫(yī)療器械生產(chǎn)許可的，管理者代表則需具備大學專科以上學歷或者初級以上技術職稱，同樣需要三年以上質量管理或者生產(chǎn)、技術管理的工作經(jīng)驗。但是如果管理者代表在生產(chǎn)質量、研發(fā)、技術管理的實踐工作經(jīng)驗達五年以上的，可以適當放寬其學歷和職稱的要求。

2.3 生產(chǎn)場地的相關文件以及特殊生產(chǎn)環(huán)境要求

2.3.1 場地合規(guī)性問題

常見問題：申報的生產(chǎn)場地無法提供對應地址的房屋產(chǎn)權證明，例如申報某棟生產(chǎn)場地共計三層樓，但是所在地址房屋產(chǎn)權證明載明該棟樓僅有兩層，超出的第三層存在違章搭建的問題。

審查要點：核對申報地址，不得超出生產(chǎn)場地房屋產(chǎn)權證明、場地租賃合同（申請人自有產(chǎn)權的不需提供）的地址范疇，同時核對申報的場地面積不能超出房屋產(chǎn)權證明中的建筑面積以及場地租賃合同的出租面積。

2.3.2 環(huán)境控制合規(guī)性問題

常見問題：生產(chǎn)場地有潔凈車間等特殊環(huán)境要求的，對于環(huán)境潔凈度檢測參考的檢測標準不符合醫(yī)療器械生產(chǎn)的要求。

審查要點：查看生產(chǎn)場地環(huán)境潔凈度檢測報告，關注檢測標準是否依據(jù)《YY/T 0033-2000無菌醫(yī)療器具生產(chǎn)管理規(guī)范》等相關空氣潔凈度檢測標準進行檢測，以及出具報告的檢測機構是否具備檢測環(huán)境潔凈度的檢測資質[5]。

2.4 生產(chǎn)場地平面圖

常見問題：有潔凈度要求的生產(chǎn)場地未標識出人、物流走向；平面圖未標記各功能車間，使用生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)等模糊性描述；不同潔凈度要求的功能區(qū)域無明顯區(qū)分標識。

審查要點：查看生產(chǎn)場地平面圖，人流走向與物流走向應清晰可辨，并且通過顏色或者實、虛線區(qū)分；各功能車間的設置與工藝流程中各項工序相適配，按照實際用途劃分描述，如：配液間、分裝間、稱量間、暫存間等；不同潔凈度要求的功能區(qū)域，如萬級、十萬級區(qū)域分別用不同顏色填充或是不同陰影效果區(qū)分。

2.5 生產(chǎn)工藝流程圖

2.5.1 流程圖不完整與關鍵信息缺失

常見問題：流程圖不能完整體現(xiàn)出每一個操作環(huán)節(jié)步驟，對于操作簡單的非關鍵步驟直接省略跳過，或是生產(chǎn)工藝的關鍵點及質控點未標識，關鍵或特殊工藝的設備、人員以及工藝參數(shù)未作詳細說明。

審查要點：可以對照生產(chǎn)設施設備目錄查看工藝流程是否完整，每件設施設備在各項工藝流程中是否有對應用途，如生產(chǎn)設施設備中有超聲波清洗干燥機，則工藝流程中須有“清洗”步驟。查看工藝流程圖，其質量控制點是否有列明質量控制項目及監(jiān)控頻次，涉及關鍵或特殊工藝的設備目錄與關鍵或特殊工藝點是否相匹配。

2.5.2 多產(chǎn)品共用流程圖導致工藝混淆

常見問題：企業(yè)申請多個產(chǎn)品品種時，相同類別產(chǎn)品的工藝流程共用一個流程圖，未針對不同產(chǎn)品單獨描述。

審查要點：不同的產(chǎn)品品種即使工藝相似，但其關鍵工藝控制點、控制參數(shù)仍會有所區(qū)別，針對每個擬申報生產(chǎn)的產(chǎn)品品種應分別提交各自的工藝流程圖，避免造成不同產(chǎn)品之間工藝表達混亂或不完整。

2.6 注冊人制度

注冊人制度屬于近年來新興的委托生產(chǎn)模式，在部分省市的醫(yī)療器械生產(chǎn)許可辦事指南中不會單獨提及需要具備的資料，而注冊人制度的相關文件在現(xiàn)場檢查時卻是必不可少的，目前國家藥品監(jiān)督管理局對注冊人制度文件已有相應規(guī)定，因此在文字審查環(huán)節(jié)建議提醒申請人提早準備[6]。

常見問題：醫(yī)療器械注冊人與受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂的委托協(xié)議，對于雙方權利、責任、義務規(guī)定不完善，例如注冊人對受托方只抓結果不考慮過程，在生產(chǎn)過程中涉及的設施、設備未進行確認；受托方在試生產(chǎn)過程中，認為注冊人的生產(chǎn)工藝過程存在可以進一步優(yōu)化的操作，未同注冊人評審變更工藝產(chǎn)生的影響，擅自變更工藝[7]。

審查要點：查看委托雙方簽訂的《醫(yī)療器械委托生產(chǎn)質量協(xié)議》是否參考國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《醫(yī)療器械委托生產(chǎn)質量協(xié)議編制指南》制定，并明確雙方責任。若委托生產(chǎn)的醫(yī)療器械產(chǎn)品屬于國家藥品監(jiān)督管理局公布的《禁止委托生產(chǎn)醫(yī)療器械目錄》，則不允許委托生產(chǎn)。

3.變更許可申請資料文字審查常見問題及審查要點

3.1 生產(chǎn)地址變更

常見問題：申請人提供了變更前后的生產(chǎn)地址，但是未明確是僅新增生產(chǎn)地址，還是在新增地址基礎上，原生產(chǎn)地址的車間或者生產(chǎn)線也進行了改造。

審查要點：申請人在變更申請書中除了寫明變更前后的地址，還應說明具體變化內容，如是僅新增生產(chǎn)地址，需提供新增生產(chǎn)地址的廠房平面圖；新增地址同時改造原生產(chǎn)地址車間或者生產(chǎn)線的，提供新增生產(chǎn)地址的廠房平面圖外，還應提供原地址改造后的平面圖。

3.2 增加生產(chǎn)范圍

常見問題：混淆增加生產(chǎn)產(chǎn)品品種與生產(chǎn)范圍的概念，認為只要有新產(chǎn)品品種均需登載進生產(chǎn)許可證書。

審查要點：查看增加的生產(chǎn)產(chǎn)品是否涉及生產(chǎn)條件變化、是否在已有生產(chǎn)范圍之外，如均不是，則不屬于許可事項變更，只需向原生產(chǎn)許可部門報告即可。

4.問題產(chǎn)生的原因分析

一是申請人質量管理體系意識淡薄。申請人認為只需將產(chǎn)品生產(chǎn)出來能達到預期用途即可，重視生產(chǎn)結果忽略生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)，這將導致一旦產(chǎn)品出現(xiàn)不良事件或者是質量問題，無法追溯出是哪個過程造成錯誤[8]。

二是申請人資料記錄工作不夠重視。大部分申請人（尤其是首次申請的申請人）停留在“會做不會說”的階段[9]。雖然能完整提供產(chǎn)品技術研發(fā)的相關理論文件，但如何將資料濃縮并匯總至申請?zhí)峤坏臅娌牧现校暾埲巳狈ο鄳奈淖终砣藛T。此外，這導致技術人員不清楚申報材料的具體要求，而申報材料人員也不懂如何向技術人員轉述窗口審批所需的資料。

三是申請人急于取證的心理。申請人基于自身企業(yè)規(guī)劃在開展醫(yī)療器械生產(chǎn)立項后，急于取得《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》后將產(chǎn)品快速投入市場，這時往往尋求中介代辦機構的輔導，中介代辦機構若不能為申請人量身定做合適的質量管理體系建設，照搬照套已有的模板范本，會使申請人的質量管理體系流于形式，知其然而不知其所以然，導致看似所有材料齊全，但細問其中的關聯(lián)就無法回答，或以中介代辦機構要求其如此填報搪塞。

5.對策及建議

5.1 從申請人的角度

一是申請人應當配備與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應的專業(yè)人員，醫(yī)療器械產(chǎn)品涉及范圍廣泛，存在多學科交叉、行業(yè)跨度大、專業(yè)性強的特點，配備專業(yè)對口的人員有助于申請人更能從產(chǎn)品的專業(yè)特點制定符合自身需求的體系文件，從而提升產(chǎn)品質量。

二是強化內部審查能力，把內審工作落到實處，查缺補漏提前發(fā)現(xiàn)自身問題，充分發(fā)揮內審在體系管理工作中的作用，申請人通過內審可以逐條核對是否按照《醫(yī)療器械生產(chǎn)質量管理規(guī)范》進行生產(chǎn)活動，熟悉全項目完整的醫(yī)療器械管理體系運行。
三是鼓勵申請人積極參與各級藥品監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、第三方機構組織的醫(yī)療器械培訓、宣貫會等，醫(yī)療器械相關的法律法規(guī)近年來更新頻繁，各省市針對本區(qū)域內產(chǎn)業(yè)特色也制定出臺不少優(yōu)惠政策，通過及時補充學習醫(yī)療器械新資訊，淘汰舊理念，才能激發(fā)出申請人的創(chuàng)新意識。

5.2 從審批部門角度

一是規(guī)范統(tǒng)一審批標準。法律法規(guī)中除明確規(guī)定“應當”或“禁止”的要求之外，往往還存在“可以”“或者”等模棱兩可的表述，這時候審批人員在自由裁量權上有很大的操作空間，尤其是審批部門中的每位審查人員的專業(yè)水準、經(jīng)驗豐富程度都不盡相同，必然導致不同審批人員對待同一份申請材料時會給出不同的審批意見。統(tǒng)一審查標準，減少審批人員的主觀判斷，通過標準化規(guī)范約束“人治”，形成審批要求的一致性的“法治”，保證文字審查工作的秩序和效率。

二是建立完善與申請人的溝通機制。傾聽申請人的意見，定期收集申請人的訴求并組織討論。對于申請人提出可行性強、適用范圍普遍、減輕生產(chǎn)負擔的好建議予以匯總整理，并制定成惠企政策進行推廣實施。遇到疑難雜癥及時向上匯報，爭取上級審批部門的幫扶支持。

三是加強審批人員業(yè)務學習，做好人員交接的“傳、幫、帶”。窗口審批人員定期輪崗的機制容易導致人員變動后，作為從未接觸過醫(yī)療器械方面的審批人員則需要從零開始學習相關法律法規(guī)，如果不能盡快熟悉會造成審批工作銜接不順暢，不僅影響申請人取證進度，也會因不能一次性告知申請人需要修改的資料引起投訴不滿。這就要求面對新接觸審批業(yè)務的人員，需要經(jīng)驗豐富的老同志傾囊傳授長期積累的審批經(jīng)驗，幫助新同志勝任審批工作，帶動窗口銳意進取的新風氣。

四是通過績效考核倒逼審批人員提升服務水平。充分利用績效考核的獎懲機制激發(fā)審批人員的工作積極性，避免審批人員長期從事單一業(yè)務而產(chǎn)生工作惰性，以“考核”促“提升”，讓審批窗口持續(xù)煥發(fā)生機與活力。

5.3 從監(jiān)管部門角度

一是加強普法宣傳，通過日常監(jiān)管向申請人普及法律法規(guī)，尤其是近年來未進行醫(yī)療器械注冊體系考核或是生產(chǎn)許可現(xiàn)場檢查的企業(yè)，這類企業(yè)因長期未接受檢查容易在體系持續(xù)運行上產(chǎn)生工作懈怠，需要重點關注。

二是對于文審材料多次要求補充或修正的申請人，應主動聯(lián)系并對接，重點了解是因專業(yè)性不足導致，還是主觀上對體系建設不夠重視，提供針對性輔導，以提早發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)過程中存在的風險隱患[10]。

6.小結

醫(yī)療器械生產(chǎn)許可申報資料是醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)在質量管理體系文件中的集中體現(xiàn)，反映了申請人在生產(chǎn)與設計過程中對企業(yè)整體布局的規(guī)劃，以及對其未來發(fā)展方向的預期。站在審批人員的角度，通過對申報資料的文字性審查，可以“以微知著”，了解申請人的整體生產(chǎn)水平。基于申請人的實際生產(chǎn)能力和規(guī)模，審批部門可為其量身定制輔導模式，做到“一企一策”精準幫扶。這有助于申請人最大程度發(fā)揮其在醫(yī)療器械行業(yè)中的獨特優(yōu)勢，推動醫(yī)療器械產(chǎn)品實現(xiàn)高質量發(fā)展并保障高水平安全。

本文由廣州佳譽醫(yī)療器械有限公司/佛山浩揚醫(yī)療器械有限公司聯(lián)合編輯